Bilateralismo o multilateralismo fiscal en España

Dentro de los aniversarios que íntimamente celebramos cada uno, este año se cumplirán 20 años desde que tuve la ocasión de redactar el anteproyecto de las primeras Leyes de Estabilidad Presupuestaria, que constituían un hito no sólo en el Derecho financiero español sino también en el sistema fiscal europeo.

Felipe González (PSOE), Manuel Fraga (PP), José María Aznar (PP), Jordi Pujol (CiU) y Adolfo Suárez (UCD), durante un acto oficial en los años '90 / Gtres

Aún recuerdo cómo algún autor heterodoxo de la época comparó los proyectos de Leyes de Estabilidad Presupuestaria con la inconstitucional Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) aprobada en Cortes Generales en julio de 1982, merced al pacto entre la UCD y el PSOE. El Gobierno vasco y la Generalitat de Cataluña interpusieron recurso previo de inconstitucionalidad que fue atendido de manera extensa por el Tribunal Constitucional el 13 de agosto de 1983, de manera que el texto acabó aprobándose en su mínima expresión.

Aunque sea por mera ciencia-ficción constitucional, España habría sido radicalmente diferente a como la conocemos ahora si aquella iniciativa hubiese prosperado. A diferencia de la LOAPA, las Leyes de Estabilidad Presupuestaria fueron declaradas constitucionales, lo que no creo que me haga mejor que Eduardo García de Enterría que estuvo detrás de la ley de 1982. Entraría en esta disquisición una dimensión muy polémica sobre el papel interpretativo o innovativo que ha tenido el Tribunal Constitucional en algunos fallos, y probablemente sea este el supuesto más paradigmático. Valga solo como reflexión de principio.

La excepción vasca y navarra

Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria vinieron a superar el marco de agregación presupuestaria precedente por un nuevo modelo de consolidación que gravitaba en torno a la función coordinadora que ostenta el Estado en materia de Hacienda Pública en aplicación del artículo 149 de la Constitución. Y hay que reconocer que a este proyecto original se le sumó con el tiempo la constitucionalización del propio principio de estabilidad presupuestaria por la reforma llevada a cabo del artículo 135 de la Carta Magna el 27 de septiembre de 2011. En este sentido, y más allá de los discursos de oportunidad que se escuchan en las últimas semanas, las restricciones a la eventual inestabilidad presupuestaria tienen un doble atrio de contención compuesto por la propia Constitución y por la disciplina fiscal compartida en Europa.

Cierto es, en todo caso, que el modelo constitucional español consagra per se una asimetría fundacional configurada por el régimen de convenio y de concierto de las Haciendas forales de Navarra y de País Vasco, excepción por tanto al sistema de relaciones que subyace en el resto de Comunidades Autónomas de territorio común. La función asimétrica se basó en las especialidades históricas de ambos territorios, en un momento en el que los equilibrios constituyentes también exigían de cierto posibilismo variable. Actualmente, no se puede juzgar esta construcción de manera profiláctica sin recordar las tensiones propias de aquel momento y la necesidad de apertura hacia un nuevo horizonte de convivencia.

Un debate impertinente

Aceptado, pues, el modelo en su esencia desigual, parte de las reivindicaciones actuales de los territorios con impronta más identitaria se proyectan en clonar el modelo vasco, de modo que se asistiría a una nueva asimetría sobrevenida. Tal aspiración, hoy por hoy, y si ningún reparo, es sencillamente inconstitucional, porque únicamente se pueden considerar regímenes especiales si tienen amparo constitucional. Tal es así, que la única aproximación posible hacia un género menor de bilateralidad pasaría necesariamente, a la vista de quienes lo proponen, por dos objetivos: la constitución de una Agencia tributaria propia en la Comunidad Autónoma que recaudase todos los impuestos del sistema, incluidos los impuestos estatales, y una negociación bilateral de los objetivos de estabilidad presupuestaria (déficit y deuda pública) con la Comunidad Autónoma que anhela la ruptura del modelo de coordinación general.

En mi opinión, la primera aspiración, más allá de cualquier valoración política, supondría una regresión en la eficacia y eficiencia del modelo de gestión y recaudación tributaria, mientras que la segunda finalidad abocaría indefectiblemente en una quiebra definitiva del modelo de consolidación fiscal y el final de la disciplina presupuestaria multinivel tal como la hemos concebido hasta ahora.

Puestos a imaginar, podríamos concebir un modelo de determinación individual de los objetivos de estabilidad presupuestaria por cada Comunidad Autónoma, de modo que el sumatorio de todos ellos, se situase en el objetivo del conjunto agregado de las Comunidades Autónomas. Por ejemplo, este cambio de modelo supondría que a la Comunidad de Madrid se le autorizase un déficit para un ejercicio del 0,1 mientras que a Cataluña, por seguir con la proyección intelectual, podría acordarse un 0,3. O viceversa. Para discriminar objetivamente a cada Comunidad Autónoma se deberían acordar unos parámetros objetivables, bien por Ley o bien por acuerdo general de todas las partes. Pues bien, la apertura de ese debate, que a buen seguro incluiría la polémica sobre la posibilidad de reducir o no impuestos, y por consiguiente, la misma razón de ser de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, es absolutamente impertinente ahora y siempre.

Es evidente que en un momento de tensiones territoriales se puede tener la tentación de dar alas a estos planteamientos, pero sin duda sería un error colosal siquiera dar cobertura argumental a alguno de ellos. El equilibrio no sólo tiene que ser presupuestario. El equilibro ha sido el principio garante de todo el constructo constitucional y ni la presión ni la temeridad pueden acabar con él. Espero.

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