Cuando votar con los pies es una posibilidad: el caso del Impuesto de Sucesiones y Donaciones

En España, el modelo descentralizado podría derivar en que la competencia fiscal sobre el ISD influya a la hora de elegir dónde vivir.

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De votar con los manos a votar con los pies, pero siempre votando con conocimiento de causa. La expresión "voto con los pies" es un concepto ya tradicional en la teoría económica, muy utilizado espontáneamente en la actividad política para justificar posibles comportamientos de localización de domicilios fiscales en busca de un tratamiento fiscal más favorable.

Cuando, con plena conciencia y libertad, un ciudadano o una empresa toman la determinación de anclar su residencia en un territorio especifico, son múltiples los factores que inducen a llevar a cabo esa decisión, entre los que destaca el peso relativo de la carga fiscal que se ha de soportar. En países de estructura fiscal monocrática y centralizada, la competencia fiscal se desarrolla entre estados soberanos que compiten legítimamente, o no, según el grado de integración supranacional, por la atracción máxima de capital y de rentas a su circunscripción. 

"Votar con los pies" hace referencia a los comportamientos de localización de domicilios fiscales en busca de un tratamiento fiscal más favorable

Por ejemplo, y por lo que se refiere al Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD), en el año 2018 el tipo impositivo máximo en España era el 34 por ciento, lo que nos situaba en el tercer lugar en cuanto a tipo impositivo para herencias de padres a hijos en Europa, solo por detrás de Francia -45 por ciento- y Reino Unido -40 por ciento-, mientras que en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Estado con el tipo impositivo máximo es Japón con un 55 por ciento. Entre fronteras nacionales, y a salvo de determinadas grandes fortunas, no entra en juego el dumping fiscal en materia de ISD.

Entre fronteras nacionales, no suele entrar en juego el 'dumping' fiscal en materia de ISD

En el caso de España, la confrontación fiscal tiene lugar intramuros de nuestro país, habida cuenta de que las Comunidades Autónomas gozan de una importante autonomía financiera que les permite modular las diferentes figuras tributarias sobre las que ejercen su competencia normativa. La evolución de un modelo de financiación basado en las transferencias intergubernamentales a otro modelo de cesión total o parcial de tributos deslocaliza el debate y el análisis, sin que quepa adoptar juicios apriorísticos ni encendidas conclusiones políticas sin rigor.

El modelo de cesión total o parcial de tributos en España provoca una confrontación fiscal intramuros entre las Comunidades Autonónomas

Cierto es que el condicionante fiscal puede no ser preponderante en el caso de una persona física cuando concurren otros factores tan importantes como los vínculos familiares, afectivos y culturales, la provisión de servicios públicos y privados, el mercado laboral, el capital humano o el capital social. Diferentes estudios realizados por fiscalistas en los últimos años revelan que los multimillonarios tienen una mayor probabilidad de residir en aquellos territorios donde los impuestos sobre el capital son más bajos, análisis que también puede extenderse a los deportistas.

Adicionalmente, y por la vertiente del gasto fiscal, se han elaborado estudios en Estados Unidos que exploran los efectos sobre la emigración interior en el país en función de las diferencias interestatales del programa de Ayuda a Familias con Niños (ADFC). Estudios similares se han llevado a cabo en los últimos años en los países nórdicos para determinar la eficacia que los beneficios fiscales tienen para atraer a la población en diferentes municipios con singularidades tributarias.

Y en España, ¿el ISD influye en la demografía?

En España, un informe elaborado por Agrawal y Forenmy (2019) analiza el impacto de las desigualdades regionales en los tramos autonómicos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) sobre la movilidad de los individuos y encuentra una significativa pero moderada respuesta en las decisiones de migración: un incremento de un 1 por ciento en el tipo impositivo neto de una región en relación a otra incrementa la probabilidad de mudarse a esa región en un 1,7 por ciento.

Pues bien, en relación con el Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD), un documento de trabajo elaborado por los profesores de la Universidad de Zaragoza, Rafael González-Val y Miriam Marcen, bajo el patrocinio del Instituto de Estudios Fiscales (2019), llega a la conclusión de que, si bien hay un efecto positivo en términos de crecimiento de población para aquellas Comunidades Autónomas con menor carga fiscal en el ISD, el efecto, en cambio, no es permanente. Así, el posible efecto positivo en los cambios normativos de la ley del ISD en la tasa de crecimiento de la población se constata que se produce en el corto plazo (de uno a cuatro años) y bajo el escenario de herencias bajas, por debajo de 150.000 euros. Además, el estudio de la dinámicas de población de los municipios en la frontera entre Comunidades Autónomas es el único que parece mostrar un efecto positivo permanente, o en el largo plazo, del ISD en la tasa de crecimiento de la población. Esto se limita a la población entre 50 y 69 años y bajo un escenario de herencia baja.

Existe un efecto positivo en términos de crecimiento de población para aquellas CCAA con menor carga fiscal en el ISD, pero en el corto plazo y con las herencias bajas

Para las personas jóvenes no se obtienen efectos estadísticamente significativos, así como tampoco para las personas por encima de 69 años. Sin embargo, en este último caso puede deberse a las dificultades que suponen los cambios de residencia para la población en dichos umbrales de edad y a la condición legal que requiere fijar al menos durante cinco años la residencia habitual en una región para poder tributar en ella por el ISD. En todo caso, y si se pretenden proyectar efectos a largo plazo, las conclusiones hay que interpretarlas con cautela ya que es posible que concurran otras variables para la estimación definitiva.

A la vista está, en suma, que los españoles votan con los pies ante la oferta fiscal concurrente en diferentes Comunidades Autónomas en relación al ISD. En otros impuestos de competencia normativa autonómica (impuesto sobre el patrimonio, la parte autonómica del IRPF o el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados) no existen tantas divergencias y no influyen decisivamente en el establecimiento de la residencia del contribuyente.

Hasta una etapa reciente de nuestra moderna historia fiscal, no se cuestionaba el ejercicio de la capacidad normativa para fijar en cada Comunidad Autónoma la intensidad del gravamen final de los contribuyentes en cada caso. En cambio, se han escuchando voces también recientes sobre la indeseabilidad de esta competencia. E imagino que ese debate se va a enquistar en los próximos años. Cualquiera que sea la conclusión, lo que se cuestiona es el propio modelo de descentralización financiera y, por ende, el modelo de configuración autonómica. Y ese debate exige de manos, pies y, sobre todo, de cerebro.

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