¿Qué queremos decir cuando hablamos de "chiringuitos" públicos?

¿Es necesaria la desconcentración de entidades instrumentales para proveer servicios públicos?¿Son eficientes todas nuestras 5.571 hijuelas descontroladas?

Con toda seguridad, César González-Ruano, periodista y escritor madrileño, y uno de los máximos retratistas de la crónica social de la posguerra, nunca llegó a pensar que el término "chiringuito" fuera a utilizarse 80 años después como un epíteto despectivo para referirse a los organismos y entidades aparentemente innecesarios que existen en el sector público español. Y es que improvisó su oficina en un bar en primera línea de playa en Sitges al que denominó con ese mismo nombre, como homenaje a sus viajes a Cuba, y en recuerdo del café dispensado a través de una media de la que se desprendía un chorro líquido que recibía el nombre de "chiringo".

En un sentido amplio, estaríamos comprendiendo el conjunto de entidades instrumentales de diferente base jurídica (sociedades mercantiles, consorcios, fundaciones, organismos autónomos administrativos, entidades públicas empresariales, agencias públicas, fondos sin personalidad jurídica, mutuas, otras instituciones sin fines de lucro, universidades públicas y otros entes con personalidad jurídica propia) que representan configuraciones con personalidad jurídica para llevar a cabo determinadas funciones atribuidas a las administraciones públicas, bien como consecuencia del desempeño de una competencia vinculada a un interés público, bien como resultado de la constitución de una sociedad para intervenir el mercado mediante la provisión de determinados servicios o bienes que no tienen carácter obligatorio. La técnica de la desconcentración funcional a través de hijuelas instrumentales es una evolución de las Administraciones modernas y, de un modo u otro, su regulación se contempla en todos los ordenamientos jurídicos avanzados.

Las Comunidades Autónomas que más entes públicos dependientes han constituido son Cataluña (1.107), Andalucía (1.036), País Vasco (476) y Comunidad Valenciana (455)

En la actualidad, y según datos del INVESTE actualizados por la Intervención General de la Administración del Estado, existen 5.571 entes con personalidad jurídica, de los que 2.166 se han instituido bajo la forma jurídica de sociedades mercantiles públicas. Del total de esas entidades, un 60 % depende de los Ayuntamientos, un 33 % de las Comunidades Autónomas y únicamente un 7 % del sector público estatal. Las Comunidades Autónomas que más entes públicos dependientes han constituido, sin ajustar las cifras a los procesos de liquidación emprendidos recientemente en algunas de ellas, son Cataluña (1.107), Andalucía (1.036), País Vasco (476) y Comunidad Valenciana (455).

Si limitamos el análisis a las empresas públicas, a escala mundial, más del 10 % de las mayores empresas, según Forbes, son públicas y suponen un cifra conjunta de 3,6 trillones de USD, lo que constituye un 6 % de la Producción Bruta a nivel mundial. En términos de PIB, en África las sociedades en mano pública suponen más del 50 %, mientras que en Asia, Latinoamérica y Europa Oriental representan el 15 %. En Europa, las empresas públicas suponen alrededor del 10 % de porcentaje de empleo, mientras que en España ese porcentaje es mucho menor y muy distanciado de países como Francia, Alemania, Suecia o Italia.

Un control "menos exigente"

Como primer nivel de reflexión, cabe preguntarse si son necesarios o prescindibles, con carácter general, estas entidades. La inmensa mayoría de ellas fueron creadas, en régimen de desconcentración, con el fin último de proveer servicios públicos de una forma más eficaz y eficiente, a través de un régimen contable, presupuestario y de control menos exigente que la Administración nuclear.

Si partimos del contrafactual, y apostáramos por su extinción, los servicios públicos, derivados derechamente de leyes materiales, se deberían seguir prestando sujetos a los procedimientos generales de la Administración común, sin que se derivase ningún ahorro material. Si, por ejemplo, se optase por extinguir ADIF (Administración de estructuras ferroviarias) como entidad pública empresarial, la actividad material de construcción ferroviaria acabaría radicada en la Dirección General de Ferrocarriles, de tal suerte que los empleados públicos de la entidad se integrarían en el Ministerio de Fomento, la deuda viva de la entidad la asumiría el Estado y la inversión pasaría a presupuestarse en el capítulo de inversiones del presupuesto administrativo del Ministerio, y su ejecución representaría gasto público a efectos de las determinación de déficit del sector Estado.

En suma, la supresión no supondría, como falazmente claman algunas formaciones políticas, ningún ahorro sino que, por el contrario, provocaría severos desajustes en términos de saldo presupuestario y de deuda pública.

Miles de estas entidades no parecen justificadas cuando no generan beneficios externos

Pero además, hay otro factor decisivo para distinguir y categorizar estas entidades, y es el criterio del fin público para el que fueron constituidas. Así, si la entidad nace con la finalidad estatutaria de cubrir un servicio público de prestación obligatoria por parte del sector público (tributos, Seguridad Social o empleo), no cabe utilizar despreciativamente la nomenclatura de "chiringuito".

Entidades de objeto difuso

Diariamente, desde las Administraciones Públicas, se persiguen mejoras y optimizaciones en la ejecución del presupuesto y de sus resultados en estos organismos. En cambio, existen entidades de base societaria que no responden a un objeto identificado como de prestación obligada, pero que se crearon bajo criterios contingentes de oportunidad para producir, supuestamente, externalidades socieconómicas en determinados territorios y en las que no existe un monopolio de prestación pública (ejemplos son los hipódromos públicos o los circuitos de carreras, u otras entidades de objeto difuso). En estos casos, y aun en opciones políticas orientadas a la intervención discrecional de los poderes públicos en el mercado, no parece justificada la continuidad de estas entidades cuando arrojen pérdidas económico-financieras internas y no generen beneficios externos que compensen esta perdida. Es evidente que en opciones más liberales, son instrumentos orgánicos carentes de motivación aún con independencia de las pretendidas externalidades que puedan provocar. Es aquí donde existe un margen evidente de supresión de entidades, cuyo tratamiento exige un estudio casuístico y donde el discurso grueso no sirve. Para discursos gruesos, siempre quedará un chiringuito de playa.

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